A C Ó R D Ã O
(comentário)

Atribuindo, a Constituição Federal, a competência comum à União, aos Estados e aos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, cabe, aos Municípios, legislar supletivamente sobre a proteção ambiental na esfera do interesse estritamente local.
A legislação municipal, contudo, deve se constringir a atender às características próprias do território em que as questões ambientais, por suas particularidades, não contem com o disciplinamento consignado na lei federal ou estadual. A legislação supletiva, como é cediço, não pode ineficacizar os efeitos da lei que pretende suplementar.
Uma vez autorizada pela União a produção e deferido o registro do produto, perante o Ministério competente, é defeso aos municípios vedar nos respectivos territórios, o uso e o armazenamento de substâncias agrotóxicas, extrapolando o poder de suplementar, em desobediência à lei federal.
A proibição do uso e armazenamento, por decreto e em todo o município constitui desafeição à lei federal e ao princípio da livre iniciativa, campo em que as limitações administrativas hão de corresponder às justas exigências do interesse público, que as motiva, sem o aniquilamento das atividades reguladas”.

          O Município de Porto Alegre-RS, por meio de decreto, proibiu o uso e armazenamento, em seus limites territoriais, de vários princípios ativos de agrotóxicos.
          A empresa fabricante desses produtos impetrou mandado de segurança contra os efeitos concretos desse decreto, obtendo êxito nos dois graus de jurisdição.
          O Município interpôs recurso especial pretendendo ver alterada a decisão, o qual foi desprovido.

Disciplinam a matéria, em nível constitucional, os artigos 22, 23, 24 e 30, que estabelecem competência legislativa e material em matéria ambiental.
Interessa, para o presente trabalho, a transcrição parcial dos dispositivos referidos, a saber:

          É importante frisar, desde o início, que defender o meio ambiente e legislar a respeito dele não são competências privativas da União, o que equivale a dizer que a Constituição, dada a natureza que atribuiu a ele no art. 225, caput (“bem de uso comum do povo”), não reservou para si o integral tratamento da matéria.
          E essa posição do legislador constituinte se justifica na medida em que o meio ambiente se mostra com peculiaridades marcantes em cada região, notadamente quanto ao seu aspecto físico ou natural. E mais: a degradação do meio ambiente em uma região atinge outras, ainda que esse resultado não seja pretendido.
          Poderia ocorrer, por exemplo, que a União, reservando para si, de forma exclusiva, a competência para legislar sobre o meio ambiente, ao traçar normas e ignorando uma situação, peculiar somente a diminuta parte do território, adotasse uma conduta que, na verdade, em virtude das características da região, não protegesse efetivamente um ecossistema.
          Embora esse ecossistema pudesse representar, no contexto nacional, uma situação isolada, não podemos nos esquecer que a sua supressão ou degradação, mesmo que reduzida área territorial, podem degradar o meio em que situado.
          Assim, a União não reservou para si competência exclusiva, ou mesmo privativa.
          No art. 24 disciplinou a Lei Fundamental que legislar sobre proteção do meio ambiente é da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal. Ou seja, qualquer dessas pessoas jurídicas pode legislar sobre meio ambiente, observando-se que os Estados e o Distrito Federal, ao disciplinarem matéria objeto de lei federal, não poderão permitir comportamentos já proibidos ou estabelecer permissão para condutas menos protetivas.
          Dessa competência concorrente o legislador constituinte excluiu o Município, o que não significa não possa ele legislar sobre meio ambiente, como adiante veremos.
          Os Municípios podem, por força do disposto no art. 30, II, da Constituição Federal, “suplementar legislação federal e a estadual, no que couber”. Qualquer que seja a matéria, exceto no que se referir às hipóteses do art. 22 da mesma carta, onde não incluído o meio ambiente.
          A expressão no que couber deve ser entendida, na verdade, como competência legislativa concorrente, o que estabelece competência da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para legislar sobre meio ambiente.
          Suplementar, segundo Aurélio, significa “fornecer suplemento para; acrescer alguma coisa a; servir de suplemento ou aditamento a; suprir ou compensar a deficiência de”.
          Ensina Héber Americano Silva¹: “o verbo SUPRIR significa cobrir a falta de alguma coisa, ou melhor, preencher um vazio, ficar em lugar de, substituir”.
          A lei municipal preencheria, pois, a legislação federal e a estadual no que elas deveriam conter, mas não contêm. Justamente porque a situação é de interesse local, área em que pode o Município legislar por força do art. 30, I, da Carta Magna.
          A propósito, ensina Celso Ribeiro Bastos²: “O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de atuação do Município é o de interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais” (grifo nosso).
          A questão ambiental pode se inserir no quadro de necessidades imediatas dos Municípios. Vamos exemplificar. A construção de aterro sanitário, embora a sua inexistência ou construção irregular possa afetar o meio ambiente, além dos limites territoriais do município, reflete interesses locais que podem demandar a adoção de medidas mais

---

¹Direito Constitucional, v. 1, p. 231.
²Curso de Direito Constitucional, p. 311.

restritivas quanto à poluição, exigindo sejam observadas condições mais protetivas do meio.
          Resumindo a situação do Município: pode legislar em matéria ambiental, desde que imponha maior proteção ao meio ambiente. Não pode contrariar legislação estadual e federal, sendo mais permissiva quanto à degradação.
          A justificativa se encontra justamente no art. 30, I e II, da Constituição Federal, que permite a legislação supletiva, observando-se o interesse local.
          O artigo 30, I, da Constituição restringe a competência legislativa do Município a assuntos de interesse local. Em se tratando de meio ambiente, não há como se isolar o Município a ponto de se afirmar que a preservação ambiental de um Município não afete outro.
          Dessa forma, o interesse local exige que não se degrade o meio ambiente do Município vizinho ou de outro mais distante, porque, sendo transfronteiriça a poluição (do ar, da água e do solo), qualquer degradação fora dos limites territoriais de um Município pode atingi-lo.
          A expressão interesse local deve ser conjugada com a conceituação de meio ambiente (o que nos cerca, sem imposição de distâncias físicas) e com o disposto no art. 225, caput, da Constituição Federal, que dispõe ser o meio ambiente ecologicamente equilibrado “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”.
          Não se pode admitir que existam tantos ambientes quantos sejam os Municípios. O meio ambiente é um só e todos (Poder Público e coletividade) têm o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
          No que se refere à matéria tratada no acórdão em epígrafe, necessário sejam feitas algumas considerações.
          Além dos dispositivos constitucionais já referidos, a proteção do meio ambiente, relativamente aos agrotóxicos, é tratada na Lei nº. 7.802/89, que “dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, e inspeção e fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins”.
          O artigo 11 dessa lei reza: “Cabe ao Município legislar supletivamente sobre o uso e o armazenamento dos agrotóxicos, seus componentes e afins”.
          Essa norma nada mais representa que o texto constitucional adaptado a agrotóxicos. Ou seja, a norma superior e geral já abrangia essa matéria especial; foi apenas reforçada.
          Poderia, assim, o Município, tal como o caso tratado na decisão comentada, proibir o uso e o armazenamento de alguns princípios ativos de agrotóxicos?
          Inicialmente, estando esses princípios ativos registrados e o uso e produção autorizados por lei federal, a resposta é não. Contudo, entendo admita restrição esse entendimento, quando esse uso e ou armazenamento causem desequilíbrio ecológico ao meio ambiente, em ofensa ao disposto no caput do art. 225 da Constituição Federal.
          Se o uso e armazenamento, por si só, implicarem em degradação ambiental, autorizado está o Município a proibir essas atividades, preservando o meio ambiente.
          Adotando-se, inclusive, o caráter preventivo consagrado pela Lei Fundamental, pode o Município estabelecer normas especiais quanto ao uso e armazenamento dos agrotóxicos.
          Paulo Affonso Leme Machado, em obra citada na decisão colegiada, cita, como exemplos dessas hipóteses, a localização de estabelecimentos que se dedicam à comercialização daqueles produtos e o uso deles em logradouros públicos.
          Constituindo-se em fatos degradadores – o uso e o armazenamento, pode o Município proibi-los. Não o sendo, pode apenas dispor quanto à restrição do uso e do armazenamento, observado o limite do desequilíbrio ecológico.
          E de qual maneira seria apurada previamente essa degradação em potencial representada pelo armazenamento e uso de agrotóxicos? Através do estudo prévio de impacto ambiental, instrumento legitimador da legislação municipal no mesmo sentido que aquela editada no Município de Porto Alegre.

          Pode parecer que o estabelecimento da competência do Município para legislar sobre Meio Ambiente não tem qualquer reflexo na esfera criminal, ou seja, na caracterização ou não de delitos.
          Mas, na verdade, repercute, não obstante o disposto no artigo 22, I, da Constituição Federal, que dispõe: “Compete privativamente à União legislar sobre: I – direito civil, comercial, penal,...” (grifo nosso).
          Não se está afirmando aqui que pode o Município, através de legislação própria, estabelecer tipos criminais, condutas que configurem infração penal.
          De fato, é inquestionável que somente a União pode legislar sobre essa matéria, definindo comportamentos que caracterizam crimes.
          No entanto, a abordagem do assunto não se resume à mera leitura do dispositivo acima transcrito.
          Ocorre que, no direito criminal, existe a figura das normas penais em branco, que são normas que narram condutas, mas exigem uma complementação para que se defina, a final, a infração.
          A União estabelece qual a conduta criminosa e o bem jurídico a ser protegido, remetendo a outras normas a indicação de elementos que completem o tipo.
          Não se defere ao Município a indicação de condutas que devam ser interpretadas como crimes, ou seja, a construção dos tipos penais.
          Da mesma forma, não se entende que possa a lei indicar, como fatos típicos, o mero descumprimento de normas municipais.
          Mais que isso, a lei federal indicará o que deve ser entendido como criminoso, com a atribuição aos órgãos competentes de complementar a norma através da fixação de índices, níveis e parâmetros, além de poder discriminar bens sujeitos à restrição quanto ao uso, armazenamento etc.

          Qualquer que seja a matéria que se relacione com o meio ambiente, deve ser analisada à luz do artigo 225 da Constituição Federal.
          Assim é que a fixação de regras de competência legislativa traçadas pela Carta Magna, deve ser, de forma sistematizada, analisada frente à conceituação de meio ambiente como bem de uso comum do povo e de que ele, ecologicamente equilibrado, é essencial à sadia qualidade de vida.
          Tratando-se desse tema – o meio ambiente, é certo que sempre haverá interesse local, requisito estabelecido no artigo 30, I, da Constituição Federal, autorizador da legislação municipal. Por outro lado, o inciso II do mesmo dispositivo dispõe sobre a competência legislativa suplementar, mas acrescenta, ao final do texto, a expressão no que couber, que, embora não signifique uma competência concorrente propriamente dita, tem semelhante significado. Em conseqüência, pode o Município legislar sobre meio ambiente, havendo ou não legislação estadual ou federal a respeito, mas sempre respeitando a que lhe for superior como sendo uma proteção mínima.
          Caso legislação superior preexista à lei municipal, esta não pode ampliar o campo da degradação. Deve, invariavelmente, aumentar o campo da proteção ambiental.
          Ao acórdão comentado, nesse passo, não se pode atribuir equívoco de interpretação da Lei Fundamental. Porque o Município, seguindo o entendimento que aqui expus, pode legislar sobre qualquer matéria relativa a meio ambiente, a título de competência concorrente. No entanto, havendo permissivos em leis hierarquicamente superiores, deve demonstrar que, in casu, o armazenamento e uso do agrotóxico, por si só, causa impacto ambiental, através do EPIA.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 19ª. ed., São Paulo: Saraiva, 1998.

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de Direito Ambiental e Legislação Aplicável. São Paulo: Max Limonad, 1997.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 6ª. ed., São Paulo: Malheiros, 1996.

MELLO FILHO, José Celso de. Constituição Federal Anotada. 2ª. ed. amp. e at., São Paulo: Saraiva, 1986.

MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 3ª. ed., São Paulo: Forense Universitária, 1998.

SANTANA, Jair Eduardo. Competências Legislativas Municipais. 2ª. ed., Belo Horizonte: Del Rey, 1997.

SILVA, Héber Americano. Direito Constitucional. 3ª. ed., Bauru: Jalovi, 1978, v.1

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1994.